05-25. SISTEMA DE PLANIFICACIÓN MUNICIPAL: ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS

La planificación le agrega racionalidad técnica a la naturaleza política de la gestión gubernamental para el ejercicio de sus competencias públicas. La planificación por sí sola no es la panacea para la solución de los problemas, pero sin ella lo que predominaría sería la improvisación y el desacierto; con la planificación se intenta ensamblar y orientar la acción social de las organizaciones públicas, hacia la satisfacción de determinados objetivos en un contexto de incertidumbre, mediante la aplicación de criterios de racionalidad y viabilidad para la toma de decisiones.

No siempre los planes gubernamentales rinden los resultados enunciados y eso puede deberse a diversos factores, tales como: inconsistencia de viabilidad política, técnica o económica en su diseño; desviaciones  de las decisiones o de acciones inadecuadas; recursos insuficientes o “malbaratados”; fallas en el seguimiento y evaluación de procesos y resultados, o pensar que teniendo el plan como norma y dar la orden para su ejecución o cumplimiento, ya se tienen asegurados los resultados prescritos. Sobre estas causas tenemos en los últimos años un cementerio de planes gubernamentales arrastrados al fracaso.

En muchos casos se asumen los planes como una rutina formal o mero trámite para obtener los recursos presupuestarios en el momento de la formulación, pero con poca vinculación con la gestión diaria; o se olvida en cualquier estante o gaveta de escritorio, lo que Carlos Matus denominó el “plan libro”; en fin, predomina el mito de que la planificación se reduce a la aprobación y divulgación de determinados planes, olvidándose que la planificación es un constante y dinámico proceso gerencial y político de análisis de la realidad en el corto, mediano y largo plazo; de cálculo de las opciones para la toma de decisiones del acontecer social, económico, político y ambiental del Municipio. Un buen gerente debe tener en su caja de herramientas el más importante instrumento de gestión de cambio: la planificación.

Dice Carucci (1999), que si un gobierno no planifica, está renunciando a una de sus principales atribuciones para liderar el proceso de desarrollo local y, agregamos, en su lugar priva la improvisación, la ocurrencia desvelada o el capricho reactivo.

Ahora bien, la planificación no es un asunto sólo de los gobernantes y gerentes; cualquier ciudadano o sector social del Municipio puede demandar con todo derecho, determinadas soluciones a los problemas de la comunidad y, en consecuencia, puede proponer, con toda razón, determinadas ideas de solución a los mismos. El deber y la habilidad del gerente público es ir al encuentro ciudadano y comunitario, para que la voz de otros actores sociales se expresen y se haga parte del proceso de planificación y formación de las políticas públicas locales.

Si en algún nivel del poder público tiene sentido y asidero de eficacia la planificación participativa, en es el nivel local, sobre todo cuando se trata de trazar el rumbo que ha de tener el futuro.

Por otra parte, basándonos en las reflexiones de Carlos Matus, la planificación se hace presente cuando se confronta el siguiente dilema: ¿nos arrastra la corriente del río de los acontecimientos hacia un delta desconocido,  o decidimos adonde llegar y conducimos los acontecimientos en esa dirección y destino? Esta interrogante dispara al blanco de la planificación con propósito.

Aspectos legales del sistema de planificación pública

La planificación es un sistema integrado de información. Consiste en la formulación de planes, programas y proyectos conformes a los principios y obligaciones constitucionales y legales, así como a los requerimientos de la gestión, que incluye los objetivos y metas relacionados con las competencias municipales; la promoción del desarrollo económico, social y urbano; la ejecución de políticas públicas para la atención de las necesidades prioritarias y demandas de las comunidades; la prestación de servicios públicos; las obligaciones contractuales y laborales; el programa de gobierno, la oferta electoral y el fortalecimiento institucional. Todo ello mediante un ejercicio de procesamiento de información de la situación actual, de los pros y contras, para anticiparnos a los hechos probables que puedan afectar para bien o para mal, la visión de futuro.

De acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular,  el sistema de planificación nacional tiene como propósito, el empleo de los recursos públicos dirigidos a la consecución, coordinación y armonización de los planes, programas y proyectos para la transformación del país, a través de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta. Llevado al ámbito municipal y conforme con lo establecido en el artículo 4 de la ley mencionada, el sistema de planificación municipal tiene las siguientes finalidades:

1.    Lograr los objetivos  estratégicos y metas plasmadas en el Plan Municipal de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación.

2.    Garantizar el seguimiento, evaluación y control del desempeño institucional.

3.    Ordenar, racionalizar y coordinar la acción y los recursos públicos, comunales y del sector privado.

4.    Fortalecer la capacidad del municipio y de las organizaciones de base comunitaria, en función de los objetivos estratégicos y metas.

5.    Forjar un municipio transparente, eficaz, eficiente y efectivo.

6.    Fortalecer los mecanismos institucionales para mantener la continuidad de los programas, proyectos y sus inversiones, así como las demás decisiones públicas relacionadas con el desarrollo sustentable del municipio y el país.

7.    Fortalecer las capacidades estratégicas para la inversión de los recursos públicos.

8.    Garantizar la vinculación entre la formulación y ejecución de los planes y la programación presupuestaria.

9.    Promover espacios para el ejercicio de la democracia, participativa y protagónica.

Por otra parte, el sistema de planificación municipal se articula con el proceso de planificación centralizada a cargo del Consejo Federal de Gobierno, destinado a coordinar y controlar las acciones de gobierno en sus diferentes instancias territoriales, político administrativas y comunales, así como apoyar especialmente la dotación de obras y servicios en las áreas de inversión prioritarias, a través de la asignación y transferencia de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 54 del Reglamento de la Ley del Consejo Federal de Gobierno, los planes de inversión y los proyectos presentados ante el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) por parte de las entidades político territoriales y organizaciones del Poder Popular, deben guardar correspondencia con los planes estadales, municipales y locales de desarrollo, así como estar en concordancia con los lineamientos del Plan de la Nación, los planes sectoriales, y los planes y políticas del Consejo Federal de Gobierno.

Lo relevante a destacar, además de los aspectos formales y normativos del sistema nacional de planificación centralizada, es que el Plan Municipal de Desarrollo constituye el instrumento fundamental del gobierno municipal, mediante el cual se establecen las áreas y lineamientos estratégicos según las necesidades y prioridades de las inversiones, los objetivos y las políticas de desarrollo local, a través de la intervención planificada y coordinada de los órganos y entes de la administración pública municipal y las instancias comunitarias correspondientes.

Por otra parte, corresponde al Consejo Local de Planificación Pública (CLPP) dado su carácter de instancia de planificación del municipio, diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales, garantizando la participación ciudadana en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control.

A los fines de clasificar y ordenar los ámbitos de actuación del desarrollo municipal, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 4) anticipa algunas áreas estratégicas que debe contener el Plan Municipal de Desarrollo y que el CLPP debe garantizar en su fase de formulación, estas áreas adaptadas por este autor, son:

1.    Promoción y desarrollo de la economía local

2.    Desarrollo social y humano.

3.    Desarrollo Urbano y Calidad de Vida

4.    Organización y Participación Ciudadana

5.    Seguridad, Paz y Convivencia Ciudadana

6.    Fortalecimiento institucional y Calidad de Gestión

Un componente muy importante del sistema de planificación municipal a tomar en consideración para modelar la gestión del desarrollo municipal, es el Plan de Inversión Municipal y el Presupuesto Participativo de Inversión. Al respecto, en el artículo 33 de la ley en comento se establece que el Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal anuales, resultan de la consolidación de los requerimientos formulados en el Plan Municipal de Desarrollo y en los planes de desarrollo de las comunidades organizadas, a través del proceso de formación y aprobación del presupuesto participativo, según lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) y la presente Ley.

Por otra parte, en el artículo 232 de la LOPPM se establece que el presupuesto de inversión municipal está dirigido al desarrollo humano, social, cultural y económico del Municipio y se debe elaborar de acuerdo con las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia con lo estimado por el alcalde o alcaldesa en el presupuesto destinado al referido sector y con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y vialidad.

Este presupuesto de inversión forma parte del Plan de Inversión Municipal que debe ser aprobado por mayoría absoluta del CLPP a solicitud del alcalde o alcaldesa y finalmente aprobado por el Concejo Municipal en la oportunidad de sancionar la Ordenanza de presupuesto anual del Municipio.

En términos generales desde el punto de vista metodológico, los elementos constitutivos de la planificación municipal, en el marco del modelo de gestión estratégica, son:

1.    Definición de la Visión Compartida del Municipio

2.    Determinación de los valores y factores claves de éxito

3.    Misión de los órganos y entes municipales proclives a la visión (sinergia)

4.    Conducción de los diagnósticos y análisis estratégicos

5.    Definición de las áreas estratégicas y prioridades de acción

6.    Definición de los objetivos por cada área

7.    Definición de las políticas y estrategias

8.    Formulación de planes, programas, proyectos, presupuestos

9.    Formulación del plan de seguimiento y control